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森林康养项目的实践创新与PPP操作模式

时间:2017-01-03 11:05:47  来源:  作者:吕佩林


     森林康养作为一个新兴产业,在我国都还处在初级发展阶段,潜力巨大,是一个新的、大有发展前景的投资领域。日本是最早开发森林康养的国家之一,但日本的森林康养产业正在不断下滑,究其原因,是日本把森林康养产业做成了纯粹的公益业态。因此,森林康养项目单靠政府的财政补贴不是长久发展之计,一定要走可持续发展道路,在完善项目规划建设的同时,具备多种融资渠道和较为完善的盈利模式。

从宏观上看,森林康养的发展符合习******总书记提出的供给侧结构性改革的要求,实现了资源优化配置与优化再生提高了康养产业产品和服务质量,升级了生态产品结构扩大了有效供应和中高端供给,增强了供给结构对需求变化的适应性和灵活性,从而提高全要素生产率,使供给体系更好适应需求结构变化促进了经济社会持续健康发展

从微观上看,森林康养适应区域发展需要,增加了地方品牌亮点和税收,更好的满足了广大人民群众日益增长的健康养生及游乐需要,通过变革和创新延伸了森林的产业链,给群众提供了休闲娱乐的好去处,为养生养老产业提供了环境优雅的疗养地,有效填补了森林衍生市场空白,在扩大受众群体的基础上增加了游客对森林康养产业的认知度和美誉度。

我院曾受邀做过很多项目的概念性规划方案,对方一般都提出要在方案中加入新型业态。其实,创新不是简单地创造新业态,而是充分利用当地的自然资源、历史文化资源,根据国家政策导向,结合当地发展规划因地制宜的创造全新的独一无二的规划方案。新业态不能套用,要符合当地产业发展实际。以森林康养项目为例,拥有森林资源是基础,具备消费群体一站式养生休闲需要的多种业态是核心,拥有完备的基础配套设施是要求,具有符合实际发展需要的跨界融合和盈利模式是要素。如果拥有经济圈优势更可大幅度缩短城市间的距离,实现森林资源的有效共享。只有把森林与健康产业、国际医疗、养生养老、休闲娱乐、生态产品及历史文化充分结合,才能把森林的功能完美的展现出来。

从发展思路上森林康养要满足三点:一是要丰富生态产品,二是要优化生态服务空间配置,三是要提升生态公共服务供给能力。同时,加强林区道路等基础设施建设,适度开发公众休闲、观光旅游、生态康养服务和产品。通过建设森林小镇打造生态体验精品线路,拓展绿色宜人的生态空间。

从受益层次上,森林康养对于政府,实现了森林资源有效利用,在不破坏生态的基础上实现了资源延伸、产业发展的新格局,符合国家“五位一体”的发展战略,通过森林康养与其他产业的跨界融合,增加了产业成长值,塑造了城市新品牌,同时聚集了人气,增加了就业和税收;对于群众,为他们提供了新的休闲养生游乐地,打破了以往赶场式的旅游消费模式,使体验者能够在宁静优雅的森林环境独享一份惬意,符合供给侧结构性改革中“增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性”的要求。 

除了森林资源作为项目基础外,我认为森林康养项目的成功必须具备三个核心要素:一是要具备多元化的投融资模式,快速获得项目建设资金,使项目快速落地。二是顶层设计和战略定位要明晰,跳出“康养”搞“康养”,融入多种业态,满足不同受众群体的一站式需要;三是要具备完善的可持续发展模式,充分运用新技术、新产品,将项目业态做精做活。

从业态创新上,要深入开展理论研究与实践应用。例如,科学研究发现人的鼻子可以记住5万种气味,花、果、药的香味还会对健康产生积极影响薄荷味减轻头痛和焦虑,提高反应力肉桂提高警觉力和判断力对抗衰老柑橘类水果镇静安神舒缓头昏晕眩迷迭香可增强记忆力缓解紧张性头痛薰衣草和茉莉花可改善失眠和焦虑。研究结果表明在专门的治疗室中适度吸收香味,可作为吸收负氧离子和植物素的有效补充,更好的预防和治疗多种疾病。因此,可充分利用此特性在项目外沿区域建设“多感知闻香治疗室”,并将VR虚拟现实技术)运用其中。

具体做法是,建设专门用于呼吸疗养的治疗室,体验者身居其中便可自由呼吸多种有益于人体的芬芳。同时,运用******技术计算机图形学人机接口技术多媒体技术传感技术和网络技术等多种方式,通过模拟森林环境、人体感知、自然技能和传感设备等方面实现实时动态的三维立体逼真图像,同步实现听觉、触觉、力觉、运动嗅觉和味觉等感知功能体验者在进行“闻香治疗”的同时实现头部转动,眼睛注视、肢体语言人体行为动作,形成强大的感官效应。配戴特制的眼镜、耳机、手套即可身临其境,避免了长时间治疗的单调和乏味。此外,“多感知闻香治疗室”还可实现身体康复训练和心理康复训练目标,通过在三维虚拟环境中做自由交互以达到能够自由运动、解除心理障碍的目的。传统的康复训练不但耗时耗力,单调乏味,而且训练强度和效果得不到及时评估,很容易错失训练良机,而闻香治疗结合三维虚拟与******技术的康复训练就很好的解决了这一问题,并且还适用于心理患者的康复训练,对完全丧失运动能力的患者也有独特效果。

除业态创新外森林康养项目还要注重项目投融资模式和操作方式PPP与森林康养的融合就是一条好路子。20163月,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出:“推动供给方式多元化,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承***;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。”截至20161031日,全国PPP综合信息平台项目库共有PPP项目10685个,其中生态建设和环境保护项目590个,林业项目15个,入库项目总金127,440.03亿元,PPP产业蓬勃发展。

目前,地方政府开始设立针对森林康养产业发展的引导基金,以融资担保、贷款贴息、项目补贴、PPP等方式引导社会资本参与森林康养产业。将森林康养打造成PPP项目,总的来说会实现经济效率和时间效率更好、财务稳健性更强、建设品质更优质、政府部门更好的新形象、私营机构更稳定的发展等。具体有六个方面:    

第一、在效率方面PPP模式可以实现更高的经济效率和时间效率。PPP项目依托利益共享、风险共担的伙伴关系,可以有效降低项目的整体成本,实现物有所值。研究结果显示:PPP模式在成本效率方面显著优于传统模式,从项目立项到项目全部结束,PPP模式的成本效率比传统模式提高约30.8%;时间效率方面,PPP项目的完工进度平均比计划提前3.4%,而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟23.5%  

第二、在风险留存方面,由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方,因此PPP项目的总体风险状况得到明显改善。有些地方政府还出台了相关法规,为基础设施特许权经营的规范操作提供了法律法规保障,为PPP的进一步成功应用提供了政策支持,也在一定程度上化解了私营合作方的政策风险。PPP项目的法律法规环境以及特许权合同的鉴定及执行过程比一般项目要透明、公开、公正,出现官僚主义现象和人为的干扰很少,使得各项成本的变化以及行政风险状况降低。 

第三、在资金来源方面,PPP项目融资更多地由私营机构完成,从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力。在政府因财政紧缩,或信用降低而无法进行大规模融资时,PPP模式可以为政府提供表外融资。一方面降低短期筹集大量资金的财务压力,另一方面提高预算的可控性。通过推广PPP模式,增加了项目的公信力和执行力,吸引更多社会资本方参与,扩大了资金来源,使融资方式和融资行为更有效。    

第四、在财务的稳健性方面,PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性。一方面,项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面,由于PPP模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的,且不受周期性的政府预算调整的影响,这种确定性可以提高整个项目生命周期投资计划的确定性和效率,提高公共部门的财务稳健性。此外,PPP项目的性质决定了项目需求所产生的风险相对较低,项目的未来收入比较确定,提高了社会资本的财务稳健性。       

第五、在建设品质方面,PPP模式可使项目建设、基础建设和服务的品质得到改善。一方面,参与PPP项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术,私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面,PPP模式下,私营机构的收入和项目质量挂钩,使用者的需求和项目的质量正相关,这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量。如果设施或服务由林业等公共部门单独提供,由于其缺乏相关的项目经验,且由于其在服务提供和监督过程中既当“运动员”又当“裁判员”,绩效监控难以落到实处。由此,PPP模式可大大提升项目质量。

第六、在树立政府公共部门的形象方面,PPP项目的设施和服务品质得到有效提高,使公众对政府的美誉度增加。由于森林康养的PPP模式充分利用了当地优质的森林资源,为私营机构提供了风险较低、现金流稳定、由政府合同背书的长期投资机会,可以有效刺激当地其他产业。在PPP模式得到良好推广和执行的情况下,所有项目都能按时、按预算完成,对政府的财政管理能力信心倍增

从涵盖内容上看,全国PPP项目库共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、政府基础设施等19个一级行业。目前把森林康养打造成PPP项目还属于半空白状态,森林康养的PPP操作模式,不仅仅是项目融资机制与运作模式的创新应用,更是政府与民营企业面向未来开展共建共享的新型合作机制上的创新。

目前,我国已有地区开始就森林康养与PPP产业结合进行实践,四川省巴中市平昌县立足地域实际,依托县域丰富的森林资源和良好的自然生态,确立了以“一心、两园、三基地”为空间架构的森林康养发展整体格局,将集中建设金宝森林康养产业园建设项目,该项目将采用PPP模式操作。2016930日平昌县金宝新区管委会对外公开了招标资格预审公告,这是森林康养项目运用PPP模式的一种新创举。整体项目投资约为24.5亿元。目前,相关前期工作正在有序进行当中。

森林康养项目做成PPP模式,首先,要得到政府的认可和支持;其次,项目的准备工作要细致扎实;最后,参与森林康养PPP目的社会资本方一定要有专业的操作经验和成熟的盈利模式,否则无法实现盈利,不利于可持续发展。具体操作模式如下:

一、 PPP项目识别

项目发起有两种方式。由政府发起的,政府PPP合作中心负责向林业局和旅游局遴选潜在的森林康养项目;由社会资本发起的,社会资本应以项目建议书的方式向政府PPP合作中心推荐待开发的森林康养项目。随后,政府PPP合作中心会同旅游局或林业局,对潜在的森林康养合作项目进行评估筛选,根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。新建森林康养项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等。方案递交以后,政府公共部门将从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。为确保财政中长期可持续性,财政局应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证。另外,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。政府PPP合作中心负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任,对财政预算编制、执行情况实施监督管理。

二、PPP项目准备

按照地方政府的相关要求组织实施机构,明确某一公司作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责森林康养项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。项目实施结构需要制定工作计划,包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。随后进行尽职调查、项目内部调查及外部投资人调查,至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握,并编制实施方案。招商实施方案主要内容包括项目概况、风险分配基本框架、PPP运作模式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等,地方财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制,从森林康养项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行评估,确保“物有所值”。

三、PPP项目采购

项目实施机构应根据森林康养项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证待实施的森林康养项目能否能获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交政府PPP合作中心备案。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不少于15个工作日。编制项目采购文件后,建立方案评审小组进行文件评审工作和谈判与合同签署工作。项目实施机构与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议的项目合同,经政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本签署。

四、PPP项目执行

社会资本依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司,参股比例不超过50%,社会资本方出资剩余比例的资金。项目公司采用现代法人治理结构,成立股东会、董事会或执行董事、监事会,保证项目公司顺利运行。双方约定项目合作期限,项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本项目实施机构应有权监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报政府PPP合作中心备案。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制订应对措施。

五、PPP项目移交

项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定项目资产。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。项目移交完成后,政府PPP合作中心组织有关部门对项目产出、成效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。

另外,在一般情况下政府指定机构投资后,主要负责道路、管道建设、污水处理等基础建设项目,其余的关于森林康养的专业化经营由社会资本方负责。这样可以进行合理分工,充分调动社会资本的专业经营能力和自主能动性,真正实现强强联合。对于政府出资的引导资金,政府财政却有困难,可通过投融资基金来筹得资金,利息相对较低,投融资基金一般采用5+3”模式,最长展期可到30年,避免了政府短时间拿出巨大资金的困扰。

森林康养项目采用PPP操作模式对于打造跨界产业链丰富产品内涵及外延、

促进衍生产业共融、控制项目运作风险、提高产业社会功能性方面具有重要作用。对于森林康养项目而言,设计理念是基础,业态设置是核心,投融资渠道是重点,项目的落地、实施和可持续发展是目标。在新常态下,应充分利用森林特有的资源禀赋,不断实践创新,实现森林康养与PPP的跨界融合,创造更加非凡的价值!

 

 中国管理科学研究院城市发展战略研究所副所长  吕佩林

 

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