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特色小镇的跨界顶层设计和产业规划内涵

时间:2018-07-20 09:08:37  来源:城市所办公室  作者:吕佩林

特色小镇发源于浙江,2014年在杭州云栖小镇首次被提及,后2016年住建部等三部委力推。201512月底,习******总书记对浙江省“特色小镇”建设作出重要批示:“抓特色小镇、小城镇建设大有可为,对经济转型升级、新型城镇化建设,都大有重要意义。浙江着眼供给侧培育小镇经济的思路,对做好新常态下的经济工作也有启发。”

    20167月,住建部、财政部、国家发改委等三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,要求到2020年,培育1000个左右各具特色,富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。在国家鼓励政策的带动下,全国多地创建特色小镇,目前,已有127个、276个小镇分别入围住建部公布的第一批、第二批全国特色小镇名单。

    党的十九大报告指出,要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”,明确了我国未来城镇化的路径和方向。201712月,中央经济工作会议指出,要“引导特色小镇健康发展”,这是“特色小镇”一词首次在中央经济工作会议中亮相。从政策导向中可看到,特色小镇已经成为我国城镇化发展的重要抓手和经济转型升级、新型城镇化建设的重要载体,并进入了中央视野。新型特色小镇的建设意义重大:

    一、发展特色小镇是推进新型城镇化的新举措。城镇化的快速推进使得大大小小的城市迅速兴起,在集聚生产要素、带动经济发展、提升国际竞争力等方面发挥了重要作用,同时也带来了人口膨胀、交通拥堵、房价居高、重度雾霾等“城市病”。一边是不堪重负、亟待疏散的大城市,一边是序幕拉开、求贤若渴的特色小镇,供需反差之间隐含着巨大的人口流动势能,需要特色小镇主动出击、吸引人才。

    二、发展特色小镇是统筹城乡发展、破解“三农”问题、建设美丽乡村的助推器。我国是一个经济社会发展不平衡的大国,存在着“城富乡贫,城新村旧”的现象。小镇是连接城市和农村的桥梁、发展现代农业的载体,也是要素流动的渠道。首先,小城镇大部分是由乡转变而来,普遍依托村庄建立,具有天然的沟通优势,是缩小城乡差距、实现城乡发展一体化的有力抓手;其次,特色小镇具有自身比较优势,在城镇建设和发展的某些领域能够体现人无我有、人有我强,其既能与都市经济融为一体,又能带动农业农村的发展;再次,小城镇的发展可以有效缓解农民就近就业问题,促进城乡公共服务均等化,使得村镇居民可以更快地分享城镇建设、产业成长、经济发展带来的好处。在贫困地区推进特色小镇建设,更有利于搭建脱贫平台,为精准扶贫提供载体。

  三、发展特色小镇是推动生态文明建设和实现绿色发展的试验田。发展特色小镇是践行“绿水青山就是金山银山”发展理念、走“生产、生活、生态”融合发展之路的有益探索。特色小镇,根在文化。既拥有现代化的生活,又保存乡土温情是特色小镇对时代问题的回答。特色小镇在发展自身特色的过程中,能够立足本地、放眼世界、扎根生活、联结社区,自觉承担起本地文化挖缺、保护、传承、创新的责任。

四、发展特色小镇是治疗“城市病”、改善农村环境质量、推进产业转型升级的有效尝试。由于我国特色小镇所依托的乡镇地区大多尚未深度开发,自然环境优美,生态功能完善。特色小镇发展走以生态资源为本底、以绿色低碳循环技术为支撑、以绿色智慧产业为驱动、以创新体制机制为保障的路径一定会产生强大的良性经济循环。

  我国经济发展新常态下,小城镇面临新的发展机遇。一是农民收入提高带来机遇,二是产业转移和农民工回乡创业带来机遇,三是高铁、公路、桥梁、机场等重大基础设施建成和完善带来机遇,四是城市居民生活方式变化带来机遇。城镇化是现代化的必由之路,特色小城镇建设理当作为推进新型城镇化、促进城乡发展一体化的重要突破口。作为人口及产业的核心载体,特色小城镇早已成为发达国家城乡均衡发展的重要经济活力点。例如,美国高科技小镇集聚的硅谷,人口不到美国的1%,但GDP却占全美国的4%~5%。

  特色小镇“非镇非区”,不是行政区划单元上的一个镇,也不是产业园区的一个区,是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备等七大新兴产业,融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。特色小镇也不是“加”,它不是简单的机械相加,“产业园+风景区+博物馆或学校”式的“大拼盘”,也不是特色小镇。从特征内涵上看,特色小镇具备四个特征:产业上“特而强”、功能上“有机合”、形态上“小而美”、机制上“新而活”。

    特色小镇是以人为本的“宜居宜业”小镇。作为城乡之间的联结处,特色小镇一端连着供给,一端连着需求,如何联动城乡、创造新产业新业态,这是一个新课题。不能把特色小镇当成筐,什么都往里装;也不能把城市文化、城市建设思维强加到小镇上,挖山填湖,破坏山水田园。要科学规划,综合考虑资源环境承载力,合理确定经济规模、人口规模、用地规模,让生产、生活、生态融为一体,有好的生活环境,有稳当的饭碗,才能吸引更多人就近就业、就地城镇化。

    自从2016年起,我国开始倡导特色小镇的建设,在地方政府和开发商的积极参与下,各种各样名号的特色小镇层出不穷。当前,各地政府都在规划特色小镇,据统计,目前全国特色小镇总计划数量已超过1500个,加上住建部此前公布的403个特色小镇,今后全国将会出现近2000个特色小镇。

    “培育特色小镇的内涵要围绕‘特色’,如特色古镇文化、特色民间技艺、特色中医药等,绝非一个简单复制的造城运动。”进行特色小镇的规划和建设,应该是顺应人口集聚和生产生活需要的良性开发过程。国内现有优秀小镇案例足以诠释:有以特色产业为发展策略的浙江大唐镇——袜艺小镇,有以特色产业为发展策略的山东台儿庄古城,有以特色旅游为发展策略的北京古北水镇,有以优质社区为发展策略的杭州市玉皇山南“基金小镇,还有以智慧生态为发展策略的浙江乌镇——智慧小镇(互联网+)。

特色小镇建设是一项长期、复杂的系统工程,需要科学完善的顶层设计与制度保障。发展特色小镇要树立生态绿色理念,完善绿色政策顶层设计,建设运营全过程要强化生态绿色思维,产业选择须兼顾“特色”与“绿色”。特色小镇一定要采取先策划、再规划、后建设、再运营的原则。在策划前期,一定要进行科学的市场调研和数据调研并采集相关的数据。充分了解两小时经济圈内现有业态情况,根据市场诉求精准切入,避免小镇建成后导致的同质化竞争。特色小镇创建概念性规划的编制框架上,可围绕“主题选择”“小镇选址”“功能定位”“空间组织”“实施计划”等五个主要内容开展,并在此基础上汇总形成小镇创建期的各项规划目标。设计、建设、运营特色小镇要强化生态绿色思维。

    特色小镇强调的不是规模竞争,而是层次竞争,其目的是要形成在特定领域的持续影响力。要避免“立竿见影”的惯性思维,不要把小镇做成“摊大饼”、搞成新一轮的无序竞争。防止房地产开发和商业综合体在特色小镇总投资中占比过高、以特色小镇之名行房地产化之实,防止追求短期政绩和“面子工程”的现象。在经济新常态下,作为经济、产业、文化发展的主要载体,特色小镇也将成为中国新时期经济发展的增长极,应该建成一个融合文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台,而不是一个仅仅为发展房地产而堆砌起来的“空壳子”。

  特色小镇的产业规划内涵,不在于磅礴浩大的体量建设,而在于小巧精致、舒适宜人的空间环境。在空间环境的塑造过程中要更加注重人的感受与体验。小镇的开发应当实施低冲击式的开发建设模式,在建设标准和功能定位上,着重突出生态、绿色、节能主题,用新材料、新技术打造低碳、舒适、宜居的环境;集约节约使用建设用地,推动规划区范围内的建设土地混合功能利用;倡导绿色交通模式,提高绿色出行比例;更加有效地节约使用水资源,倡导分散与集中相结合的水再生利用工程与水生态修复技术;以非工程措施应对雨洪威胁,保证小镇发展建设安全;大力推进生活垃圾分类、收集、资源化利用技术,减少噪音、污水、空气等污染。

    特色小镇应实现一、二、三产业的高度融合,追求生产、生活、生态三生融合。保持产业、文化、旅游三位一体,实现产业和城镇融合发展。特色小镇在确保核心产业“特”的同时,必须进行多产业跨界融合才能确保小镇产业链的内生活力,进而实现小镇内的经济内循环和小镇与外界的经济外循环。

    一个完整的特色小镇生态系统,通常分为核心产业、衍生产业和配套产业三个层级,由内而外实现共荣共生共享。从本质上说特色小镇是生长出来,而不是刻意打造出来的,更不是任意******出来的。特色小镇的发展靠的是“培育”,而非“打造”,每个特色小镇都是限量版的,是独一无二、不可复制的。不得不说,特色小镇绝不是特色地产,它必须有自己的特色产业,否则就无从谈起。

    特色小镇首先特在产业——特色产业+旅游产业;其次特在功能——产业+文化+旅游+社区;再次特在形态——独特的小镇风貌+错落的空间结构+自然的生态环境;关键特在机制——以政策为引导,以政府为主导,以企业为主体的市场化开发运营机制。特色小镇的“特色”至少有两个维度,一个维度是特色的“广度”,即小镇拥有多少新奇别具的特色;另一个维度是特色的“深度”,即唯一性,指的是某个重要产业或者空间特色是具有本地区“唯一性”,还是具有全省、全国乃至全球“唯一性”。

    特色小镇的顶层设计一定实现精准定位,要有切合实际的开发愿景,要有理想的投资和产出预期,还要有科学的投资与建设分期。引入核心产业,搭建优质的产业构架是提升小镇层级的基础。特色产业的导入一定要因地制宜,通过对文态、业态、形态、动态和生态的五态分析,找准落地的优势产业并合理划分功能分区,进而导入相关业态。

    很多地方盲目把产业园区、旅游景区、美丽乡村戴上特色小镇‘帽子’,特别是把特色小镇错误理解为行政建制镇,在几十平方公里以上的空间内推进建设。这种概念上的混乱,违背了特色小镇建设初衷,无法实现在一个集聚的空间范围内推进供城镇化发展和产业转型升级。”针对特色小镇发展中的问题,2017124日,国家发展改革委会同国土部、环保部、住建部联合印发实施了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,其中明确提出,不能把特色小镇当成筐、什么都往里装,不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇的“帽子”。

  在特色小镇建设中,突出文化特色已经成为各地实践中的共识——浙江提出,运用“文化+”的动力和路径,有效助推特色小镇建设,充分发挥文化在塑魂、育人、兴业、添乐、扬名等方面不可替代的作用,切实指导特色小镇挖掘文化资源、提供文化服务、提炼文化品质,真正在特色小镇建设中塑造文化灵魂,树立文化标识,留下文化印象;安徽提出,要切实保护好特色小镇的自然景观和古建筑、老街巷、特色民居等人文景观,突出地域文化特色,培育和丰富特色小镇文化内涵;江苏则提出,每个细分产业原则上只培育创建一个特色小镇,构建小镇大产业,努力打造具有世界影响力的产业集群和知名品牌。旅游风情小镇要着力于促进旅游产业,特别是乡村旅游转型升级、提质增效……

  “在我国广大城镇,寻找具有地方特色和经济发展潜力的产业并不难,关键难在其同时能够与地方的历史民俗、文化风貌实现有机融合发展,让文化要素提升产业含金量。若能真正把文化作为产业发展的内生动力,那么特色小镇所提倡的宜居、人文、环保、可持续等理想化发展目标自然就容易成为现实。”

     特色小镇要健康发展,需要警惕三个误区。首先,不能搞“非理性的城镇化建设”,依靠房地产、大规模投资来造镇、造城,这是对新型中国特色小镇的一种误解;其次,要警惕“非产业化因素”,靠历史文化、自然风光建设特色小镇,只是整个特色小镇里面的一种类型,不是全部类型;最后,要避免同质化现象,有些特色小镇的同质化不仅是表面风光的同质化,更是服务过程、迭代过程的同质化,这对特色小镇建设的损害非常大。

     特色小镇的顶层设计,是运用系统论的方法,从全局的角度,通过文化、资源、产业等多方面的资源梳理,寻找小镇的特色定位及特色产业,并进行整体发展架构、空间结构、风貌景观、运营模式等设计,实现各方面、各层次、各要素的统筹规划,从顶层战略上给予特色小(城)镇发展的宏观指导。

顶层设计总体上包括一个城镇发展战略、一个产业规划、一个总规、一个旅游策划及概规、若干修规、一个城镇风貌设计、若干建筑与景观设计、一个投特色小(城)镇规划,在实际操作中,应突破传统规划模式,以市场为导向,创新思路,以产业链整合为模式,有效利用各种资源,突破原有的项目推进和开发时序,将后期运营要素导入前期,在进行策划规划设计的同时,将优秀成功的 IP、品牌企业,成熟的运营机构、管理团队,以及投资、建造机构等,以专家、投资商、服务商身份,导入进来,形成全产业链的总体合理化方案,使得策划规划过程也成为一个推动项目落地的过程。同时,在规划过程中要坚持多规合一,即开发建设规划与旅游规划、土地利用规划、城市规划、产业规划、生态规划等协调,还要有效运用互联网思维,以大数据为基础,实现小镇规划中的基础分析、功能产品、保障体系、落地实施、城市营销等方面的突破。

特色小镇在顶层设计的同时,要实现全要素导入服务,即通过全要素招商大会,实现“四招、五引入”(四招,即:招投资商、招开发商、招运营商、招服务商;五引入,即:引入资金资本、智库平台、品牌企业、人才团队、IP 项目),从而为特色小镇的发展提供支撑。

特色小镇的跨界顶层设计和产业规划内涵在于通过引入跨界的核心产业资源进而建立强大的竞争力优势,在产业规划上注重实现主题化、体验化和景观化,打造较为完整的特色产业链,提升多元产业的附加值,将项目地的文化内涵深深融入项目的规划设计中,将文化元素落地为可转换的文化产品,逐步实现小镇由生地熟地旺地圣地的全新发展格局!

 

 

 

参考资料:

1、特色小镇别成房地产小镇。人民日报[引用日期201823]

2、特色小镇如何“特”。《光明日报》[ 引用日期20180124]

3、发展特色小镇需要完善绿色政策顶层设计。《中国经济时报》[引用日期201765]

42018特色小镇发展思考与大势! 文旅新风向[引用日期201833]

5、特色小镇如何实现从顶层设计到后期运营。中国房地产商学院[引用日期20171113]

 

作者:吕佩林 中国管理科学研究院城市发展战略研究所常务副所长兼秘书长

 

 

 

 

 

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